Распущенное Заксобрание

 

Речь, конечно, пойдет не о распущенности,  а о роспуске Законодательного Собрания города Севастополя.

Эта тему тема, похоже, запущена  изданием «Примечания»  и его телеграмм-каналом. Издания конечно так себе, но тем не менее тема стала популярной и обсуждается. По крайней мере,  мне сегодня несколько раз звонили  журналисты с просьбой прокомментировать  грядущий политический скандал.

Оговорюсь сразу, я не собираюсь давать политические и иные оценки, а хочу посмотреть на ситуацию только с правовой стороны.

Правовым основанием  для роспуска Губернатором Заксобрания слухмейкеры считают  АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ   от 18 апреля 2018 г. N 117-АПГ18-3

о признании недействующей некоторых положений  закона Севастополя  22-ЗС «О денежном содержании государственных гражданских служащих города Севастополя.

Действительно такой судебный акт есть, на всякий случай приведу его текст полностью.

 

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 18 апреля 2018 г. N 117-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменков В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Севастополя о признании недействующим в части Закона города Севастополя от 3 июня 2014 г. N 22-ЗС «О денежном содержании государственных гражданских служащих города Севастополя» по апелляционной жалобе Правительства города Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 27 декабря 2017 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Закон от 3 июня 2014 г. N 22-ЗС «О денежном содержании государственных гражданских служащих города Севастополя» (далее — Закон о денежном содержании), опубликованный 7 июня 2014 г. в газете «Севастопольские известия», N 49 — 50 (1671), определяет систему денежного содержания государственных гражданских служащих города Севастополя.

Статья 11 названного закона содержит нормы о финансировании расходов на выплату денежного содержания гражданских служащих, устанавливая в части 2 какие средства для выплаты (в расчете на год) предусматриваются при формировании фонда оплаты труда гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов.

Так согласно пунктам 1 — 3, 7 и 8 предусматриваются средства для выплаты оклада за классный чин — в размере трех должностных окладов; ежемесячной надбавки за выслугу лет — в размере двух должностных окладов; ежемесячной надбавки за особые условия — в размере шести должностных окладов; единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска — в размере одного оклада денежного содержания; материальной помощи — в размере одного оклада денежного содержания соответственно.

Первый заместитель прокурора города Севастополя обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу приведенных региональных правовых предписаний ввиду их несоответствия положениям статей 4, 50 и 51 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 79-ФЗ).

По мнению административного истца, установленная Законом о денежном содержании система денежного содержания государственных гражданских служащих города Севастополя не соответствует модели, предусмотренной федеральным законодательством, следовательно, нарушает принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Решением Севастопольского городского суда от 27 декабря 2017 г. административное исковое заявление прокурора удовлетворено.

Правительство города Севастополя, привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в апелляционной жалобе ставит вопрос об отмене решения суда, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором города Севастополя представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Проанализировав содержание оспариваемых прокурором норм и сопоставив их с федеральным законодательством, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об обоснованности заявленных требований.

Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, как указано в абзаце втором пункта 1 статьи 3 этого же закона, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, включая правовое регулирование вопросов оплаты труда государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, так же как и федеральных государственных гражданских служащих, установлены Федеральным законом N 79-ФЗ, в силу пункта 2 статьи 4 которого одним из принципов гражданской службы является принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», подразделяя государственную гражданскую службу на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 2), также к одному из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы относит единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы (пункт 1 статьи 3).

Федеральный законодатель в статье 13, находящейся в главе 3 о правовом положении (статусе) гражданского служащего Федерального закона N 79-ФЗ, дает единое понятие гражданского служащего независимо от уровня гражданской службы. Это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Оплата труда гражданских служащих урегулирована главой 10 названного закона, в статье 50 которой содержатся правовые предписания общие для федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов Российской Федерации, касающиеся вопросов денежного содержания, являющегося основным средством материального обеспечения гражданского служащего и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы, о его составных частях (часть 1).

Структура денежного содержания гражданского служащего установлена частью 2 этой же статьи: месячный оклад в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад), месячный оклад в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (оклад за классный чин), которые составляют оклад месячного денежного содержания (оклад денежного содержания), а также ежемесячные и иные дополнительные выплаты (дополнительные выплаты), к числу которых частью 5 данной статьи отнесены в том числе ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь.

В пунктах 1 — 3 и 7 части 2 статьи 51 Федерального закона N 79-ФЗ указано, что при формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчете на год) оклада за классный чин — в размере четырех должностных окладов; ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе — в размере трех должностных окладов; ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы — в размере четырнадцати должностных окладов; единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи — в размере трех окладов денежного содержания.

Право перераспределять средства фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих между выплатами, предусмотренными частью 2 названной выше статьи, федеральный законодатель закрепил за представителем нанимателя, каковым в силу пункта 2 статьи 1 поименованного выше закона является руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 51).

При этом частью 7 названной статьи определено, что порядок формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации с учетом положений данной статьи.

Исходя из приведенных правовых предписаний суд пришел к верному выводу о том, что федеральный законодатель не наделил законодателя субъектов Российской Федерации полномочиями при формировании фонда оплаты труда сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, изменять количество должностных окладов, сумма которых определяет размер иных выплат, входящих в структуру денежного содержания гражданского служащего.

Ввиду того, что в пунктах 1 — 3, 7 и 8 части 2 статьи 11 Закона о денежном содержании предусмотрено меньшее количество должностных окладов, необходимых для формирования фонда оплаты труда сверх сумм средств, направляемых для выплаты должностных окладов, чем частью 2 статьи 51 Федерального закона N 79-ФЗ, суд первой инстанции правильно констатировал, что оспариваемые региональные нормы нарушают установленный Федеральным законом N 79-ФЗ принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, не соответствуют названному закону и законно признал их недействующими.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о неправильности выводов суда по существу спора, основаны на неверном толковании норм материального права и не влекут отмену обжалуемого судебного акта.

С учетом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции верно распределил бремя доказывания между сторонами, обстоятельства, имеющие значение для данного административного дела, определены правильно.

Утверждение, содержащееся в апелляционной жалобе, о необоснованном отказе суда первой инстанции в привлечении к участию в деле Департамента финансов города Севастополя, осуществляющего функции финансового обеспечения государственной службы, несостоятельно, поскольку согласно требованиям статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом с участием лиц, обратившихся в суд с административным исковым заявлением, и представителей органа государственной власти, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.

Довод о наличии положительной экспертизы Контрольно-счетной палаты города Севастополя в отношении оспариваемого законодательного акта не имеет правового значения для рассмотрения данного дела.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, судом первой инстанции не допущено.

С учетом изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Севастопольского городского суда от 27 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства города Севастополя — без удовлетворения.

 

В соответствии с Федеральным законом № 184 Губернатор  вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

 

 

Другими словами, имеется судебное решение  которым установлено несоответствие  некоторых статей регионального закона, закону федеральному, но при этом шестимесячный срок, отведенный региональному законодателю на устранение нарушений выявленных судом, еще не истек. Он истечет 19 октября этого года. Именно в этот день у Губернатора появятся правовые основания для принятия решения о роспуске Заксобрания.

 

Но все ли так просто и однозначно?

Вопрос досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа в случае принятия нормативного акта, противоречащего Конституции и федеральным законам, был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

 

Постановление от 4 апреля 2002 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея

 

КС в своем решении указывает: «поскольку в основе мер федерального воздействия, направленных на соблюдение субъектами Российской Федерации федеральных правовых предписаний, должны лежать вытекающие из конституционных норм о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов и о статусе последних окончательные выводы о несоответствии нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным нормативным актам, то применение данных мер предполагает во всяком случае проверку указанных актов Конституционным Судом Российской Федерации, в том числе при наличии решений других компетентных судов».

 

Т.е. проверка соответствия нормативных актов субъектов РФ Конституции и федеральным законам предполагает участие Конституционного Суда. При этом Суд отметил, что в случае применения досрочного прекращения полномочий парламента субъекта РФ обращение в Конституционный Суд обязательно.

 

Кроме того КС предписывает: «Как следует из оспариваемых положений, соответствующими судами должно быть установлено, что конституция, устав, закон или иной нормативный правовой акт содержат положения, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение установленного срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению судебного решения, в том числе не отменил нормативный акт, признанный судом противоречащим федеральному закону и недействующим.

Таким образом, рассматриваемая мера федерального воздействия применяется, если судебным решением признан неправомерный характер акта субъекта Российской Федерации, а затем другим судебным решением установлен факт его неисполнения. Это означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вопреки судебному решению, носящему окончательный характер и вынесенному именем Российской Федерации в порядке осуществления ее конституционных полномочий, исходит из того, что принятый им акт действует, подлежит дальнейшему применению как составная часть правовой системы Российской Федерации. Наличие применительно к досрочному прекращению полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как минимум двух обязательных процедур судебного рассмотрения, в первой из которых выявляются противоречия в правовом регулировании, а во второй подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость федерального воздействия в целях его исполнения

Стоит отметить  и другие позиции органа конституционного правосудия:

а) нормативные предписания субъекта РФ, признанные противоречащими актам более высокого порядка, утрачивают силу;

б) неподчинение органа государственной власти субъекта РФ судебному решению означает присвоение им властных полномочий и суверенных прав Российской Федерации;

в) назначение и проведение новых выборов обеспечивает стабильность государственной власти субъекта РФ;

 г) исключается роспуск законодательного (представительного) органа в связи лишь с формальным противоречием принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту.

Автор Борис Колесников 205 Articles
Секретарь Севастопольского регионального отделения Всероссийской политической партии "Единая Россия". Депутат Законодательного собрания города Севастополя

Оставьте первый комментарий

Оставить комментарий